村级巡察工作存在的问题及对策研究.pdf

村级巡察工作存在的问题及对策研究

作者：余忠剑
来源：《廉政文化研究》2020年第03期

摘;要：村级巡察是市县巡察工作进一步向基层的延伸，是开辟党内监督新路径的现实需;
要。由于对村干部监督存在各种困难，以及村级巡察本身还属于新生事物，目前村级巡察还存
在职能定位不清晰、工作流程不明确、发现问题困难、开展工作不夠规范、成果运用不足、出
现赶进度现象等问题。为进一步推动村级巡察高质量发展，必须从明确功能定位、优化巡察流
程与方式方法、强化巡察整改、适当购买社会服务等方面做好工作，增强村级巡察的内在生命
力。

关键词：村级巡察;村干部;基层党组织

中图分类号：D267.2;;;;;文;献标识码;;;：A;;;;;文;章编号;;：1674-9170（2020）03-
0052-08

中国共产党很早就开展了中央组织对地方组织的巡视，1931年党就颁布《中央巡视条
例》，开展中央组织对地方组织的巡视，为党取得中国革命的胜利提供了强有力的组织制度保
障。虽然早期巡视与现在的巡视有所不同，但本质上都是党内监督。作为国家治理体系与治理
能力的一项重要制度，党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视巡察工作，
取得了开创性成绩。在党内监督领域，市县巡察是指市县单位参照借鉴中央和省区市巡视工作
做法，对所管理的党组织领导班子及其成员开展的监督。村级巡察则是巡察进一步向基层延
伸，是对党执政“神经末梢”的监督，作为党内监督的新路径填补了基层监督的盲区。

一、对村干部监督存在的问题

党章对党的基层组织基本任务的规定中，有两条直接涉及基层组织对党员的监督职责：
“对党员进行教育、管理、监督和服务”“监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国家法律
法规，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益”。这就
说明基层党组织对党员进行监督，是党章规定的基本任务，是重要职责，只能加强，不能削
弱。但在加强村干部监督方面我们仍然存在很多困难，一方面是村干部违纪违法仍然频繁、严
重，另一方面是对村干部违纪违法行为的监督存在各种不足与问题，这凸显了在推进农村治理
体系与治理能力现代化过程中，强化村级巡察，重塑对村级党组织监督及其监督体系的重要意
义。

（一）村干部所实施的有些职务犯罪行为难以被追究法律责任
一是《刑法》中一些适用于一般国家工作人员的职务犯罪罪名且在村干部群体中普遍存在
的职务犯罪行为，不适用于村干部。在村干部群体中，存在几类比较常见的职务犯罪行为，包
括：单位受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪。但由于这几类罪名并不适用于村干部，导致无法
对村干部实施的这几种职务犯罪行为予以追究法律责任。二是有的村干部贪污贿赂数额达不到
立案侦查标准，导致难以按照相应的罪名对其予以查处。贪污罪、受贿罪、挪用公款罪立案标
准一般是涉案数额在3万元以上，数额在1万元以上不到3万元的，必须同时具备“其他较重
情节”时才予以立案侦查。在一些贫困、不发达地区，村干部的贪污贿赂数额有时难以达到立
案侦查标准，导致相应的职务违法行为无法被追究法律责任。

（二）监督法规本身存在缺陷

对村干部的处罚，在刑罚和党纪之外，我们也有其他一些补充措施和手段。如《村民委员
会组织法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》规定了对村干部的处分措施，但
这些处分措施都相对轻微，而且处分程序复杂，很多时候难以落实。如对村干部的罢免，《村
委会组织法》规定，只有本村五分之一以上有选举权的村民，或者三分之一以上的村民代表联
名，提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由，才能提请罢免。罢免村民委员
会成员，还必须有登记参加选举的村民过半数投票同意。罢免程序的复杂导致百姓不愿参加，
政府也嫌麻烦，不愿启动。这里面还包含着另外一个更大的悖论，即罢免村委会成员的村民会
议由村委会召开，这就是自己罢免自己，这种治理上的悖论导致实践中罢免村干部难。

（三）监督合力不够，“两个责任”落实不到位

一是多头监督，监督主力不突出。根据现有法律法规，有权对村干部的权力运行进行监督
的机关、部门，主要是乡镇一级党委和政府、纪委、检察机关、公安机关、审计机关。在制度
设计上对村干部存在诸多监督力量，但在执行中经常是“九龙治水”，没有形成“攥指成拳”的合
力。二是主体责任落实不力。根据各有关规定，乡镇党委承担监督村干部的主体责任。然而乡
镇领导认为村里是村民自治，任用村干部时，没有构建一套成熟的考察、考核机制，因而对人
选把关不严，尤其是在政治关的问题上把握不严，片面强调在当地的“影响力”和工作的“推动
力”。出了问题时又片面强调以爱护为主，认为得罪了村干部不利于开展农村工作，进而能拖
则拖。三是监督责任落实不力。除了乡镇纪检监察干部人员少、手段不够等客观原