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参与式预算改革的创新实践及其重要意义（2）

4、公众初审草案。在人代会正式审议预算之前，先让代表初审预
算，能让代表提前了解预算，更加深入了解预算，能使代表在人代会
上有话说，说得好。在实际操作中，镇政府的预算报告草案（07年为
预算调整议案草案，下同）和细化说明提前发给人大代表，并于人代
会正式审议前召开预算初审民主恳谈会，民主恳谈会的通告于五天前
发出，社会公众可自愿参与。预算初审分为工业、农业、社会事业三
个组，财经小组成员与人大代表分组参加了恳谈，对细化后的预算条
款进行充分的讨论与磋商，并吸纳了部分公众参与者提出的合理建议，
最后由各小组组长形成初审报告，初审报告将在人代会上宣读，是政
府调整预算的依据之一，这充分显示了公众参与的广泛性和参与的有
效性。
（二）大会审议
1、开展互动对话。由于公共财政决策是一个十分复杂的过程，具
有相当程度的不确定性。诸多的困难、障碍和制度性因素往往会导致
政府决策失误，有时则是因获取信息不完全而导致决策失误。政府与
代表对话，是一个掌握信息、了解需求、知民心、集民智过程。具体
预算对话是按三个步骤进行的。首先是由常务副镇长作预算草案的报
告和预算细化的说明，财经小组成员分别就工业、农业、社会事业三
个组的初审报告向大会作通报。然后代表们就如何科学合理地安排预
算各抒己见，畅所欲言，针对代表们的当面发问，政府班子领导都一
一解答，并对大家可能存在的一些模糊概念进行了解释和澄清。像
2017年共有13位代表提出了涉及18个子项目的疑问或修改意见。
2017年共有10位代表或群众提出建议、意见，涉及到工业园区、社
会保障、校网调整等13个方面。最后召开人大主席团、财经小组、镇
政府联席会议，就初审报告和民主恳谈会上代表们提出的意见汇总梳
理，逐条讨论，人大和政府之间进行互动、酝酿，对预算进行修改。
2017年共修改内容2条，调整项目13项，新增项目1项，调整数额
828万元。2017年对预算调整议案进行2处修改，涉及资金12万。
随着执政观念的转变，在对预算进行调整时更加注重民生。市民小区
排水管道从5万元增加到15万元，老城区街面维修改造从50万元增
加到100万元，塘下片学校建设36万元调增为80万元，城建基本建
设支出中的村庄整治投入200万元调增为250万元，城市维护费中增
加垃圾清运费50万元，社会救济调增6万等等都体现了民生至上的思
想，真正做到了将财政资金用以解决群众关心的各种社会问题，做到
了“取之于民，用之于民”，使社会能和谐发展，执政能力得到加强。
2、提出修正议案。政府在调整预算时，可以根据实际情况留有
“可改可不改”的回旋余地，而“预算修正议案”的设置，是对政府
纠正最有力、民-意表达最充分的程序安排。人大代表提交的“预算修
正议案”一旦获得大会表决通过，政府就必须按照议案作出硬性修改，
这是制度内在的刚性约束机制。中山大学政治与公共事务管理学院副
院长马骏教授评价06年修正议案时说，这是“国内第一起人大代表行
使预算修正权”，并认为“新河试验是具有中国乡土特色的社会主义
民主创新，新河试验是中国式的公共预算，代表了我国建立公共财政
的方向”。
2017年共提交8份修正议案，其中2份修正议案符合有关规定，
获得大会表决通过，内容分别是：①要求扩大农村垃圾清运覆盖面，
以改善村容村貌，建议追加经费50万元，从预算预备费中划拨；②要
求增加村庄整治投入50万元，相应减少计生四项手术及外出调查经费。
2017年共收到预算调整修正议案16件，人大主席团经过审查，将其
中14件作为普通意见处理，2件作为议案，其中1件（《市场东路道
路拓宽、硬化的议案》）在闭会后经过调研再作处理，1件（《工业集
聚区调减100万元不合理》）提交大会表决获得通过，政府据此削减
行政运行费10万、预备费20万，削减掉的30万用于工业园区建设。
3、表决通过决议。为减少代表顾虑，进一步表达真实意图，07
年的镇十五届人大二次会议打破惯例，改变单纯依靠举手的表决方式，
采用无记名投票形式，对议案进行最终表决，101名到会代表中94人
赞成，2人反对，5人弃权，获得通过，这一次在程序上变动的一小步，
却是代表民主权利进步的一大步。
（三）会后监督
为了对政府财政预算执行情况实行有效的监督，新河镇在05年人
代会上就通过了关于设立人大财经小组的决议，这也是首次在乡镇一
级设置具有常任性质的财经监督机构。因为，根据人大工作有关规定，
乡镇一级人大没有常设财经监督机构，只在开会期间选出一个预算审
查小组，会议结束后便自行解散。如此，对预算执行的有效监督无从
谈起。在05年新河镇的预算审查改革中，经温岭市人大同意，镇人大
会议闭幕后，将镇人大财政审查小组转变为财经小组，由5名人大代
表组成，镇人大副主席