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PPP项目价格形成及调价机制浅析

PPP作为我国推动供给侧改革、稳增长、促发展、化解地方债务、推进城镇化发展进程的重要手段，适
用领域广，经历了爆发式发展和规范化调整，目前仍肩负着重要的使命。PPP项目的价格形成及调价机制影
响着项目的回报机制和风险分担机制，在长达10-30年的合作期内完成完善的价格机制有利于政府和社会资

本合作的顺利实施，反之将存在较大的风险，本文将从PPP项目价格形成及调价机制等方面进行简要分析。

一、从回报机制看价格体系

从社会资本取得投资回报的资金来源看，回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种
方式。

从社会资本取得投资回报的计量方式看，回报机制可以分为按使用量付费、按可用性付费和按量付费
和按可用性付费相结合按效付费等方式。其中使用量付费是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服
务的实际使用量来付费，如污水处理，垃圾处理项目等；可用性付费指政府依据项目公司所提供的项目设施
或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，可用性付费通常与项目的设施容量或服务能力相关，而不考
虑项目设施或服务的实际需求，如市政管网、学校等项目，通常政府需要承担一定的需求量风险。

按使用量付费的PPP项目首当其冲需要明确的即为价格体系，价格体系包含向使用者收取的价格和
PPP项目政府向项目公司支付的价格两部分，两者不可混为一谈。按可用性付费的项目通常不涉及到单价，
回报通常分为年可用性服务费和年运营维护服务费两部分。

二、PPP项目价格形成机制

由于PPP适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫
生、养老、教育、文化领域，大多具有公益性，部分领域存在使用者付费，但使用者付费的价格体系很大程
度上不是由市场化定价形成，政府定价或者政府指导价仍占主流，对于政府付费或者政府提供可行性缺口补

贴的PPP项目，价格主要通过采购过程中竞价实现。

政府定价或政府指导价

《中华人民共和国价格法》“第十八条下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定

价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然

垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”。

国家发改委在政府定价或政府指导价定价方面也发布了多项管理办法，规范政府定价行为。如发改委
2017年第7号令发布的《政府制定价格行为规则》、第8号令发布的《政府制定价格成本监审办法》和《政
府制定价格听证办法》。

随着简政放权、优化实体经济发展环境，国家发展改革委会同各部门、各地方对政府定价的经营服务
性收费项目进行了大幅“瘦身”。根据发改委2017年第24号中发布的最新《政府定价的经营服务性收费目

录清单》，中央定价项目仅5项，其中与PPP相关的有民航垄断环节服务收费和沿海、长江主要港口及其他
所有对外开放港口服务收费，地方定价项目平均每省约13项，其中与PPP相关的主要集中在车辆通行费、
机动车停放服务收费、汽车客运站服务收费、部分公用事业经营单位提供的具有行业或技术垄断的且与主营
业务相关的服务收费等，各省市可以根据当地实际情况制定不同的价格。

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市场化定价

市场化定价是资源优化配置的结果，目前，在PPP适用的领域存在部分具备市场化定价的条件如部分

文化旅游PPP项目、工业园区污水处理PPP项目等，部分领域逐渐由政府指导价过渡到市场化定价。

国家发展改革委、住房和城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》发改价
格〔2015〕2754号中提到，“城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线
单位协商确定。凡具备协商定价条件的城市地下综合管廊，均应由供需双方按照市场化原则平等协商，签订
协议，确定管廊有偿使用费标准及付费方式、计费周期等有关事项。”

国家发展改革委《关于深化铁路货运价格市场化改革等有关问题的通知》发改价格〔2017〕2163号中
提到，铁路集装箱、零担各类货物运输价格，以及整车运输的矿物性建筑材料、金属制品、工业机械等12
个货物品类运输价格实行市场调节，由铁路运输企业依法自主制定。

随着价格机制改革，未来将有更多的领域实行市场化定价。

PPP采购竞价形成机制

对于政府按使用量向项目公司付费的PPP项目或按使用量向项目公司提供可行性缺口补贴的PPP项
目，通常在采购时设置采购限价，由社会资本结合自身情况与项目情况竞价报出影子价格或者补贴单价。最

为常见的就是污水处理PPP项目，由于污水处理费实行收支两条线管理，并非由项目公司直接向排水户收取
污水处理费，因此，属于典型的政府根据污水处理量依效付费项目，竞争污水处理服务费单价是行业