国土空间规划背景下的乡村建设用地减量化——以集安市为例.pdf

国土空间规划背景下的乡村建设用地减
量化——以集安市为例

摘要：本文以我院编制集安市国土空间总体规划中对集安市域乡村建设用地
减量化为例，以“一张底图”数据为基础，以GIS技术为支撑，重点阐述以定性
和定量分析相结合方法对村庄建设用地发展方向进行判断，对拆迁撤并型村庄建
设用地进行评估利用，希望为国土空间规划中城镇开发边界规模的判定提供一些
帮助，也为其他市、县单位的乡村建设用地减量化提供一些思路。

关键词：建设用地减量化；国土空间规划；定性分析；定量分析；流量指标

1规划背景

我国正在实行资源约束型国土空间总体规划，而城市发展需要土地，但土地
属于存量资源，各级政府不能随意将“农用地”或“未利用地”转化获取建设用
地，在上级政府分配新增建设用地指标数量有限的情况下通常采用村庄建设用地
减量化的方法，形成建设用地流量指标，进而推动农村建设用地在城镇和乡村内
部、城乡之间合理流动，既用于破解建设用地指标限制问题，同时可以统筹配置
城乡基础设施，补齐农村基础设施和公共服务设施短板，实现乡村振兴。

2项目基本情况

2.1区位特征

集安是东北重要边陲古城，地处吉林省东南部，鸭绿江中游，是中朝两国西
部交汇的节点地区城市之一，与朝鲜第六大城市满浦市隔江相望，拥有对朝三大
口岸之一中朝集安—满浦公路口岸，对朝贸易的地理位置优越，是吉林省重要对
朝开发开放口岸城市。优良的区位条件使集安可以享受国家沿边开放开发、东北
多重振兴和兴边富民等政策措施，为集安发展提供了有力支撑。

2.2国土空间格局特征
集安属于典型的浅山丘陵地区，素有“八山一水半分田”之称，地类特征为
“林多、田少，建设空间小”，生态空间集聚性强，但不成系统。市域建设用地
主要分布在山脊间形成的沉积平原，大部分村屯分布在沟谷中，村庄居民点分布
较为零散。2016年集安获批成为第二批（新增）国家重点生态功能区，承担水源
涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，更是限制大规模
高强度的工业化及城镇化开发。

2.3建设用地情况

通过对集安“一张底图”中建设用地图斑分析，现状村庄建设用地占比较高，
人均城镇建设用地面积约120平方米，人均农村居民点用地面积约240平方米，
农村人均建设用地较为浪费。根据国家发改委和原国土部《关于落实“十三五”
单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》明确要求十三五期间
“单位GDP用地面积5年降20%”进行经济发展下建设用地消耗量控制，吉林省
目标为5年降20%。而集安近5年单位GDP用地面积翻倍增长，未达到国家和省
级目标，土地利用不够集约。根据集安市当前正在实施的上位总体规划及十四五
建设项目显示，集安未来有较多重大项目落地，用地需求较大，通化市下发至集
安新增建设用地指标略有不足。考虑现状有较多农村人口流失及老龄化严重情况，
需要对发展潜力较差村庄通过用地减量化优化市域建设用地布局。

3规划前期资料收集

规划中主要需要收集以下基础资料：

（1）第三次国土调查数据绘制的“一张底图”；

（2）生态保护红线；

（3）12.5米分辨率高程数据；

（4）灾害点分布范围图；

（5）文物保护核心区范围图；

（6）历史文化名村、传统村落、旅游重点发展村等特色村庄名单；
（7）产业园或经济开发区分布图；

（8）农村宅调数据。

4规划思路

4.1规划原则

（1）保护优先、底线约束原则。准确处理绿水青山与金山银山的关系，处
理好生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线冲突的问题，坚持
底线约束，保护村庄良好的生态底色。

（2）因地制宜、居中居住原则。从区位条件、交通状况、自然地形地貌、
产业发展、民俗文化、建设用地集中程度等实际情况综合考虑，进行农村居民点
的统一规划，将发展潜力较差的小村屯向基础较好、规模较大的村庄迁移和合并。

（2）以人为本、务实求效原则。在规划中以农民群众为主体，充分发挥农
民群众为主体的作用，尊重农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，引导
农民集中建房、积极参加村庄建设和后期管护工作。

4.2评价单元的确定

本次规划评价范围为集安市域124个行政区范围，评价单元为“一张底图”
中村庄建设用地（203或203A属性内村庄建设用地图斑）以50米为缓冲区形成
的图斑，集安市域共计约1600个村庄评价单元，每个评价单元内包含的村庄建
设用地图斑即为该村庄评价单元的评价用地。

4.3规划方向

由于集安市农村居民点用地分布零碎且分散，容积率较低，人均占地面积较
高，为实现农村建设用地节约集约利用，按照区域整体协调发展要求，将1600
个村庄评价单元进行发展潜力评估，通过发展潜力评估将所有评价单元分为3类
发展方向：集聚提升型、保留不变型和拆迁撤并型。
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