初议我国初议我国行政执法监督的现状及完善措施的应用 (2).doc

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初议我国行政执法监督的现状及完善措施
徐永强
所谓行政执法监督，一般是指一切国家机关、社会团体、政党、公民对国家行政机关及其工作人员的行政执法行为是否合法、适当进行监督、审查，以及采取必要的措施予以纠正的总称。行政执法监督主要包括以下内容：监督检查行政法律、法规、规章是否得到正确贯彻实施，以及在实施过程中存在哪些问题需要在立法上加以解决;对行政执法机关及其工作人员是否严格按照法定的职权进行执法工作实行监督;对行政执法机关及其工作人员是否严格遵守法定程序进行监督;对行政执法的效果是否达到预期目的进行监督。完整的行政执法监督还应包括监督主体能采取必要的措施对违法或不当的行政执法行为予以纠正。
一、当前行政执法监督的现状。行政权力应当受到监督和制约是当代法治社会的基本要求。近年来，对行政执法的监督有了较大程度的提高和加强，但由于历史的原因，人们对行政执法监督的认识还存在误区，“重立法、轻执法、忽视监督”的现象依然存在。再加上目前大多数行政执法监督行为尚末通过法律的形式进行严格规范，行政执法监督的应有功能尚末充分发挥，就行政执法监督本身的规范性而言，缺乏完备高效的监督机制，对行政执法监督尚末法制化，导致行政执法监督方式简单、程序滞后、制约无力。具体讲，当前行政执法监督存在以下问题：
(一)国家权力机关对行政执法监督严重弱化。权力机关的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会对行政执法行为的监督。我国的政治体制决定了国家权力机关对行政执法的监督是最高层次的监督，是我国行政法制体系中最有权威的一种监督。人民代表大会是国家权力机关，行政机关是其执行机关，行政机关的一切工作必须接受国家权力机关的监督，并对其负责。权力机关的监督，是国家对行政机关的全面监督。对国家行政机关的活动的合法性、适当性或合理性实行监督，并有权做出处理。人大的监督相对于其他监督而言，是最具权威性、效力最高的监督。宪法、法律对人大监督的基本职权的规定是明确的，但对监督的内容、程序没有做出明确、详细的规定。因此，在一些地方，本应由人大决定的一些重大问题，往往未交人大讨论决定即交付执行，人大的监督疲软乏力。
(二)行政机关内部监督不力。行政机关的内部监督分为层级监督和专项监督两种。层级监督是指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关进行的监督。专项监督是指行政监察、审计监督等专门监督。
在层级监督方面，上级行政机关不仅有权监督下级行政机关作出的具体行政行为，而且可对下级行政机关制定的规范性文件的合法性进行监督。但这种监督常常是通过行政复议的途径进行的，是一种消极的事后监督，往往在监督之前，行政相对方的合法权益已经遭侵害。行政系统内部的层级监督一般由政府法制局负责实施，但问题是目前业已成立的法制机构，大多承担参与立法文件的讨论及行政复议应诉两项任务，至今对执法监督这一重要业务并无具体的法律、法规或规章规定。另外，在现行行政体制下，上级行政机关有权监督下级行政机关，而下级行政机关却无权监督上级行政机关是不合理的。
在专项监督方面，监察机关和审计机关过分依附于行政机关。行政机关掌管着同级监察机关和审计机关的人、则、物等大权。在这种体制下，要求监察机关和审计机关，客观公正、实事求是地对行政机关进行监督是令人难以想象的。
(三)司法机关对行政执法的监督尚显薄弱。司法机关对行政执法的监督，是指司法机关对行政机关及其工作人员的活动是否合法进行的监督，包括人民法院的监督和人民检察院的监督。司法监督的优越性在于其严格、公开的司法程序，使其具有权威性。因此，司法监督也是最有效的监督方式之一。首先，人民法院对行政机关的监督主要是通过审理行政案件来进行的。人民法院对行政机关的这种监督要求司法机关不可受制于行政机关，具有一定的超脱地位，否则这种监督将是有限的、不彻底的。事实上，在我国的行政诉讼中，对行政行为行使司法监督权的司法机关并不超脱。其次，由于法院对具体行政行为的审查权仅限于合法性方而，一般不审查其合理性，而行政执法中问题较多的恰恰在于自由裁量权的不当行使。再次，行政机关对部分行政执法行为进行终局审查，法院对此无审查权。
人民检察院是国家的法律监督机关，有权对行政诉讼实行法律监督。对人民法院己经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定，人民检察院有权按照审判监督程序提出抗诉。人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督不仅是对人民法院的行政审判活动发挥了监督作用，实际上也是对具体行政行为发挥了监督作用，但目前检察机关单一的、缺乏操作性的事后监督形式，与检察机关的性质是不相称的。检察机关作为国