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行政强制措施实施程序

摘要:《行政强制法》在以列举式规定行政机关必要的行政强制措施种类的同时，注重对行政强制措施的实施程序作出专门规范，强调从程序上规范行政强制措施权的实施，加强对公民、法人或者其他组织合法权益的保护；在对行政强制措施实施程序作出一般规定的同时，还围绕相关特殊程序作出规定。准确而全面地理解和运用行政强制措施的程序规制，不仅需要对这些专门的程序性规定进行系统性考察，而且还需要准确理解和把握行政强制措施的实施主体、适用条件和适用对象，从行政组织法和行政作用法层面探索对行政强制措施权进行规范的路径，探讨进一步完善权利保障和权利实现的方略。
关键词:行政强制措施实施程序暂时性限制暂时性控制一般规定查封扣押冻结
行政强制措施的实施程序是一个非常重要的问题，它构成了《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)的主要内容之一。《行政强制法》第2条第2款规定:“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”行政强制措施是行政主体实施行政活动所必不可少的行政手段，它对于建立和维持良好秩序，保障公民合法权益，实现公共利益，皆具有重要的意义和作用。但是，由于行政强制措施所涉及到的法规范和实务领域的范围极为广泛，故而行政强制措施的实施涉及到诸多领域和层次的诸多利益，与社会安定和可持续发展具有极为密切的联系。尤其是由于行政强制措施在立法、执法过程中存在诸多问题，严重影响了人们对行政强制措施权的正确认识，也影响了其应有功能和作用的发挥。概言之，实践中行政强制措施权被滥用，行政执法人员实施行政强制措施侵害公民、法人和其他组织合法权益的情况较为普遍，其主要原因则是标准不明确和程序不规范。可以说，确立行政强制措施的实施标准，规范行政强制措施的实施程序，在理论上和实践中皆具有重要的意义。本文对行政强制措施实施程序的相关问题展开较为系统而深入的探讨。
一、行政强制措施的实施主体
根据《行政强制法》的规定，行政强制措施的实施主体是行政机关。行政强制措施只能由法定的有权行政机关在法定职权范围内来实施，①未经法律、法规授权的非行政机关组织无权实施，其中限制人身自由的强制措施要严格限定，只能由公安、海关等特定行政机关行使，城管、民政乃至工商、城建等其他行政机关均不得行使。
行政强制法》第16条规定:“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”即行政机关要成为行政强制措施的实施主体，须在履行行政管理职责，且有法律、法规的规定的情况下。该法第17条第1款规定:“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”
《行政强制法》充分体现了依法行政、以人为本的现代行政法治理念，而上述这2条规定则体现了行政强制措施主体的履职性和法定性。成为行政强制措施实施主体的行政机关，须是由法律、法规规定的行政机关，且应当在其法定职权范围内实施行政强制措施。行政强制措施权不得委托，这种禁止性规定自身的正当性暂且不论，如此规定也就使得行政强制措施的实施主体具有高度的限定性，为规范行政强制措施实施权提供了主体明确性的限定要件。
《行政强制法》第17条第2款规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”该款授权的成立前提是存在“法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。有相关联的法律、法规的规定，则授权成立。于是，城市综合行政执法机关便获得了行政强制措施实施主体的资格；没有相关联的法律、法规的规定，则授权不(能)成立，便没有新的行政强制措施实施主体的产生。
关于行使相对集中行政处罚权的行政机关主要是城市管理综合执法部门的问题，在立法论证阶段曾经引发激烈争议。行政处罚权相对集中后，原有行政机关不再行使被统一行使的行政处罚权。从理论上来说，既然赋予一个部门以相对集中的行政处罚权，就应当确保其行政处罚决定得以实施，在义务人不服从行政处罚决定时，须保障促使该处罚决定得以落实的强制手段。当然，这种手段既可以赋予行使相对集中行政处罚权的行政机关，也可以赋予其他行政部门，比如说赋予该行政处罚权原来所属的职能部门。这样，在综合执法部门的行政处罚决定得不到落实的时侯，提请相对应的职能部门来行使强制权，也能最终保障行政处罚权的落实到位。不过，在现代市政错综复杂的情况下，原来的职能部门将一部分行政处罚权交给综合执法部门之后，让这些职能部门来对综合执法部门的行政处罚权专门提供保障手段，这样的制度安排显然难以具有效率性。
多年的实践表明，在实行相对集中行政处罚权的地方，城市管理综合执法部