财税体制改革 [关于财税体制改革的思路].docx

财税体制改革[关于财税体制改革的思路]CF40课题报告2013年06月关于财税体制改革的思路∗课题类型：中国金融四十人论坛内部重大课题执笔人：马骏、白重恩2013年06月本文为中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《关于财税体制改革的思路》的研究报告。课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、伍戈、徐林、袁力、周诚君、周汉华（按姓氏音序排列）。课题组感谢吴敬链、汪德华、吴晓灵、易纲、谢平、钱颖一、刘剑文、王小鲁、贾康、郑建新、许善达、肖明智等专家的建议和提供的素材。文中观点不代表执笔人供职单位意见。∗摘要财税改革的主要目标应该是改变经济增长方式、改善收入分配、提高预算的透明度和法制化程度、提高财政的可持续性、控制系统性风险。目前的财税体制所面临的主要问题包括：目前的财税体制的一些弊端助长了高投资、高耗能、高污染的增长方式；税收体制的问题阻碍了服务业发展、难以抑制高能耗高污染行业的发展、收入分配功能很弱；大量出台的区域规划、产业规划所提出的税收优惠，导致扰乱正常市场竞争秩序的恶性竞争；在支出方面民生开支不足但三公消费和对竞争性领域的经济活动干预过多；预算的透明度和法制化程度低，随意性强，无论是广度上还是深度上，当前的预算管理都没有满足向人大、社会提供完整信息的要求；全口径预算虽然框架已经建立但大部分应该上缴公共预算的国有企业利润仍然游离在外，预算缺乏长期预测因而无法反映长期财政风险；在中央和地方的财政关系方面，地方承担较多的支出责任而缺乏自主财力、透明的转移支付体制和通过透明方式独立发债的权力，制约了地方根据当地需求配置财政资源的空间，并可能产生大量地方平台不规范融资的系统性风险。我们的主要改革建议包括：１）三年内基本完成“营改增”，并以“营改增”为突破口，全面改革税制、推动中央和地方财政关系改革。２）真正建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的审批、修改和监督能力；三年内彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费；在2015年底前将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高到20%，中长期内将此比例提高到３０－４０％；启动向社保划拨上市国有企业股份的试点；通过提高预算透明度抑制政府干预竞争性领域经济活动的冲动。３）在中央与地方财政关系方面，要充分、具体地考虑每项支出责任的历史沿革和复杂性，将有较强“外部性”的司法、环保监管、食品和药物安全、跨区域基础设施等部分支出责任集中到中央，推动基础养老金的全国统筹；鼓励地方在养老金个人账户、医疗、教育、土地等领域探索不同的改革路径和管理方式；考虑将特别消费税和车辆购置税的收入和税率决定权下放给地方，或允许地方开征零售税；减少专项转移支付，扩大以公式为基础的一般性转移支付，提高转移支付的稳定性和透明度。另外，转移支付的新体制必须充分反映农民工和及其子女的教育和医疗等公共服务需求在地区之间的转移，减少财政体制对城市化的阻力。4）扩大地方政府通过透明方式独立发债的权力，逐步建立以市政债为主体的地方基础设施融资体制。要求发行市政债的地方政府公布资产负债表。通过立法、市场机制、增加透明度、加强地方人大监督、建立预警体系等改革来硬化地方政府的预算约束。5）建立中长期预算框架，增强财政的可持续性。建立中长期财政预算框架（包括5－10年财政预测，并公布主要或有负债）。除了预算部门之外，还应该要求人力资源与社会保障部对长期（如今后40年）的养老金缺口和卫生费用进行预测。目录一、财税体制改革的主要目标............................6二、财政收入改革......................................7三、财政支出改革.....................................13四、预算管理体制改革.................................16五、政府间财政关系的改革.............................20六、地方债务管理体制改革.............................31专栏：中国地方政府的预算约束能否硬化？...............36七、改革时间表和突破口...............................39附件一：加拿大、澳大利亚、日本和英国的一般性转移支付.45附件二：美国俄亥俄州的地方财政风险预警体系...........52一、财税体制改革的主要目标财税体制改革应该达到如下几个主要目标：1）改变经济增长方式，改善经济结构。部分由于财税体制的弊端（如税收体系过度依赖间接税、国有企业向公共预算上缴利润的比例过低、资源和环境税费太低、土地财政缺乏透明度等），地方政府和企业倾向于追求投资拉动和粗放