基于BOT_PFI的公共工程项目融资代建制.docx

基于BOT_PFI的公共工程项目融资代建制HYPERLINK"http://www.cbi360.net/"\h社会经济的发展对基础设施等公共工程项目建设有迫切的需求,但公共工程项目由国家财政单一投资,由政府组织建设及建后管理的传统模式,难以满足这一需求,且政府对公共工程项目的垄断专营带来的效率低下、管理混乱的问题亟需解决。因此,值得去探索通过借鉴BOT/PFI等国际先进管理方法,建立一种吸收非政府的多渠道来源资金的融资体制和相关的项目实施管理模式。公共工程项目融资代建制(以下简称融资代建制)正是对这种模式的有益探索。一、融资代建制是BOT/PFI理论方法在中国的实践融资代建制(FinanceConstructionConsignment)是指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的创新模式。公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标,得到投资回报率是“私人投资者”的目标。为了实现“多赢”的目标,合作双方需合理分担风险,以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人,政府与项目公司(由项目发起人和项目参与方组建)签订委托特许协议,由项目公司选择合适的工程(管理)公司代替业主(项目公司)进行包括融资、建设、经营在内的工作。图1反映了各主体间的委托代理关系。在我国,“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构。“私人投资者”可以是多种类型的主体,主要指非政府的包括企业和个人的具有独立的投资决策权的经济主体;“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织,如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司,该组织必须有足够的资金来源进行投资,它可以设计各种融资方案吸引各方资金,对投资形成的资产享有所有权和支配权,同时也要承担风险责任。BOT是采用项目融资的一种公共工程项目的建设方式,它是英文Build(建设)—Operate(运营)—Transfer(转交)的缩写,代表着一个完整的项目融资过程,其实质是基础设施投资、建设和经营的一种方式。整个BOT项目的含义是[1]:由一国财团或投资人作为项目发起人从一个国家的政府或所属机构获得某些基础设施的建设特许权,然后由其独立或联合其他方组建项目公司,负责项目的融资、设计、建设和经营,在特许期内,项目公司通过对项目的良好经营,获得利润,用于收回融资成本和偿还债务,并取得合理的收益。政府对项目公司提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制,但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。特许期结束以后,将项目无偿地转让给东道国政府,转由政府指定部门经营和管理。所以,BOT一词意译为“公共工程特许权”更为合适[2]。PFI的原义为“利用私人资金提供公共设施的事业”(theundertakingwithrespecttotherealizationofPublicFacilitiesbyutilizingprivatefunds),由于该事业发端于私人主动融资(PrivateFinanceInitiative)[3],所以简称为PFI。作为较新概念的PFI与人们通常理解的BOT还是有所区别:①相对BOT来说,PFI更多的是一种思想、一个理念,而BOT模式侧重于实践,操作性强;②PFI公私伙伴关系的特征更明显,政府支持的范围更宽,它包括特许权方式但不限于该方式,而BOT围绕特许权协议,有严格的合同结构,更多用合同来规范各方关系;③PFI模式实行全面的代理制,因PFI公司本身不一定具备项目开发能力,通常由社会化专业化机构进行项目管理,项目实施组织采用总承包等“一揽子”方式,项目管理集成化程度高,而BOT通常本身具有开发能力;④遵循B-O-T三个过程,PFI项目公司独立运作,自负盈亏,期满交政府的项目类型,只是PFI项目的一类,其他还有政府购买服务,政府—私人联合体经营的项目类别;⑤对于项目风险的分配主体较BOT项目简单,BOT项目通过大量的信用协议,将风险在项目投资者、项目公司、各参与人之间分担,而PFI项目风险在政府与PFI公司之间分担。PFI与BOT都是非政府投融资公共工程项目的管理模式,是政府民间的合作关系,是提供公共项目的双赢模式,其本质属性相通。两种模式并无承继性,几乎是同一时间形成的概念,BOT是1984年由土耳其总理提出来的,20世纪80年代初,英国财政大臣开始组织探讨PFI,而PFI完整概念的提出应是1992年。从学术上讨论,BOT本身有很典型的B-O-T三阶段的特点,严格说来,其只是公共项目特许经营权的代表,无法作为总概念代表如BT、BOOT、BTO、BOO等BOT诸形式,而PFI的概念更宽泛,可以概括诸BOT模式,所以说,PFI是BOT的优化,是个总