空间规划改革视角下的城市开发边界研究.docx

空间规划改革视角下的城市开发边界研究当前，国家大力推进空间规划改革，城市开发边界已成为规划研究和实践探索的热点问题。城市开发边界实质上已演化成为国家空间规划改革的一个组成部分，是避免城市发展无序蔓延、避免空间开发与保护失衡的政策工具。作者国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展所所长许景权在《规划师》2016年第6期撰文，文章在客观把握当前空间规划改革的目标与方向的前提下，充分结合我国“多规合一”与城市开发边界划定试点的探索成果，从我国国情出发，合理借鉴国外城市开发边界的相关实践经验，对我国城市开发边界的刚性与弹性机制、合理规模确定方法、评估与调整机制等展开探讨，提出我国城市开发边界划定与管控的方向和路径。城市开发边界的起源与作用城市开发边界起源于霍华德的田园城市理论。霍华德认为，“城市环境的恶化由城市膨胀引起，城市无限扩展和土地投机是引起城市灾难与相关弊病的根源；而田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模足以提供丰富的社会生活，但不应超过合理的程度；田园城市四周要有永久性农业地带围绕，农业用地是保留的绿带，永远不得改作他用”。显然，霍华德设想的田园城市是有适宜规模的，而城市规模需通过城市外围的绿带进行限制，这种绿带就是针对城市开发边界的最早设想。此后，1944年的“大伦敦规划”通过在城市外围划定绿带环，以限制城市无序扩张。20世纪60年代以来，美国面对城市蔓延带来的系列问题，先后出现了增长管理、精明增长等理论思潮，并进行了城市增长管理和土地利用管制政策改革的实证探索。城市增长边界便是在这种背景下，在美国塞勒姆市被首次提出，通过划定城市与农村地区之间的界线，以限制城市地区的增长。城市开发边界引入我国后被赋予了本土化的作用和意义，即在“规划区”“三区四线”“生态底线”等各种现有空间规划及管控工具“打架”或“失效”的情况下，通过这个新工具来帮助实现控制城市蔓延、避免耕地损失等基本诉求。因此，就技术角度而言，城市开发边界的确定就是要通过数字模型“正向”模拟推导城市增长态势，圈定各类保护资源范围以“反向”倒绘城市建设区域等方法，为城市划定出既留有未来空间发展余地，又能够合理约束城市无节制增长与肆意占地的合理边界线。然而，倘若离开了对国家空间规划改革趋势的整体回应，技术视角下的城市开发边界划定探索，很可能只是导致了又一个“无效”的城市管控边界线在图面上的诞生—这也正是本文试图从空间规划改革视角切入探讨城市开发边界的缘由所在。我国空间规划改革的目标与方向将城市开发边界议题放在空间规划改革的背景下加以审视之前，要准确把握当前我国空间规划改革的基本动态与方向。2013年以来，国家层面密集出台了一系列推动空间规划改革的政策，这在我国的空间规划领域是从未有过的。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部与住建部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》要求“探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’，形成一个市县一本规划、一张蓝图”。2015年5月，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”。2015年10月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求“推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。中央城市工作会议(2015年12月)指出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。在国家意志的推动下，空间规划改革从市县层面扩展到省级层面。继国家发改委等四部委于2014年8月在《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中确定了浙江省开化县等28个市县为“多规合一”试点后，甘肃、江西与安徽等省份也相继自发开展了省级市县“多规合一”试点工作。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点工作。2016年3月，国家发改委会同国家测绘地信局分别与广西、浙江、贵州三省签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议同意宁夏开展空间规划(多规合一)试点工作。总结起来，从国家生态文明体制改革的总体目标看，空间规划改革