限制商品过度包装地方立法的思考.docx

限制商品过度包装地方立法的思考关于限制商品过度包装地方立法的思考近年来，商品过度包装问题日益成为社会关注的热点，媒体对此屡有披露和抨击。每年全国“两会”，代表、委员就限制商品过度包装都提出过不少书面意见和建议。仅国家质量监督检验检疫总局去年就接到来自“两会”的书面意见或提案十多件。商品过度包装现象存在一定的普遍性，涉及茶叶、烟酒、保健品、化妆品、文化用品及服装等诸多商品类别，其包装材料大部分为纸箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金属盒罐。而在部分商品领域，包装用材日趋高档，贵重木材、金属、丝绸、皮革不乏其例，甚至出现了纯银、纯金及水晶制品。与包装回收率不足20%的分析数据相比，资源浪费不言而喻。商品过度包装加剧着城市垃圾和废弃物处理的矛盾。据统计，我国每年产生废弃包装物约4000万吨，在固体废弃物中占相当大的比重。《人民日报》去年6月的一篇报道曾披露，我国城市生活垃圾中有三分之一属包装垃圾，占全部固体废弃物的一半。这些包装垃圾中，一半以上存在着过度包装问题。在我国垃圾和废弃物处理基本依靠填埋的情况下，过度包装无疑对宝贵的城市土地资源造成了巨大压力。商品过度包装对环境的损害和影响不容低估。有关研究机构曾以衬衫包装为例进行测算，目前我国年生产衬衫约12亿件，其中约8亿件为盒装。8亿只包装盒需用纸24万吨，其原料的消耗相当于砍伐168万棵胸径10厘米的大树，且其生产过程还有大量的碳排放产生。过度包装的商品对消费者的利益也造成了损害。在部分商品的成本构成中，包装成本超过价格的三分之一甚至接近一半，个别商品包装的成本超过商品自身的价值，出现了“椟”贵于“珠”的现象。消费者只能被动接受和承担不必要的高额支出。同时，商品的过度包装也滋长了奢糜铺张的不良风气。对上海来说，在商品过度包装所带来的危害中，更具紧迫性的是垃圾及废弃物的处理。上海是个人口高度密集、土地资源十分紧缺的特大型城市，每天产出的生活垃圾及废弃物近两万吨，其主要依靠填埋方式处理。目前，一方面现有的垃圾填埋场已日趋饱和，垃圾填埋场所的选址成为困扰政府有关部门的难题；另一方面，现有垃圾填埋场周边居民对垃圾的气味和污染已不堪忍受。垃圾的出路令市、区两级领导心头纠结，甚至寝食难安。垃圾及废弃物的源头减量已成为上海城市运行和管理的必然选择，限制商品过度包装自然成为其题中应有之义。今年1月的人代会，代表联名提出议案，要求对限制商品过度包装进行立法。而此前，市人大常委会已组成工作班子，启动了限制商品过度包装的立法调研。今年2月，限制商品过度包装被市人大常委会列为正式立法项目。上海限制商品过度包装的立法已到了呼之欲出的状态。但是，作为地方对限制商品过度包装进行立法并不容易。商品包装作为渗透于日常生活的普遍现象，在包装的“适度”与“过度”的界定，包装的“需求”与“浪费”的鉴别，在立法资源的运用、立法效果的预期及评估等方面，都存在诸多需要研究和解决的问题。具体分析，至少要克服三个难题：1、作为法律法规的约束性功能，即法律责任和权利义务的设定，对地方立法的授权有限。如果缺乏上位法的依据，地方立法很难设立约束性或强制性的条款及罚则。而现有法律法规或规章在限制商品过度包装方面，除了对食品、化妆品有强制性的规定标准外，尚无明确的约束性条款，且上述强制性标准也缺乏对应的罚则。2、商品包装主要产生于生产环节，而上海是个开放性的`大市场，流通环节中约90%甚至更高比重的商品源自于国内外，本地生产的商品仅约10%。如果从源头即生产环节加以约束，显然不切实际。3、商品包装领域涉及的范围很广，跨越多个管理部门。实践证明，“多头并举”、“九龙治水”式的管理，其效果往往并不理想。商品包装存在的矛盾和问题，原因错综复杂，如果不能建立有效的管理体制和运行机制，即便立法通过并付诸实施，后续管理也很难奏效。发达国家和地区的实践表明，上海发展中遇到的问题带有一定的规律性和普遍性。对商品过度包装，欧洲、美国、日本、韩国等均有立法加以规范和限制。处在创新驱动、转型发展关键时期的上海，面对发展中的瓶颈和障碍，已不能等待。敢于率先突破，勇于探索实践，才能推动上海实现科学发展。对限制商品过度包装而言，虽然地方立法的空间有限，但只要着眼长远，结合实际，运用现有的法律资源并发挥好引导作用，同样能够产生积极效果。当前可以从以下方面研究和突破：一、通过对包装物减量作出规定，拓展地方立法的空间。由于限制商品过度包装的上位法依据相对缺乏，地方立法在法律责任和制约措施的设定上空间有限。而通过对包装物减量作出规定，既可以设置部分合适的约束性条款，如对国家已有强制性标准的，从落实国家强制性标准出发，在地方立法权限内设定必要的法律责任和制约措施；又可以为引导性和激励性的措施及相应条款的设置提供空间。而且，从商品包装物减量入手立法，更容易形成社会共识。二、通过对销售环节监