评构建城市土地储备制度的再思考研究与分析样本.doc

省人民政府水行政主管部门建立水土保持谈对对土地储备制度反思—兼评《对构建土地储备制度再思考》谈对都市土地储备制度反思——兼评《构建都市土地储备制度再思考》作者黄一航都市土地储备制度自上个世纪末在沪杭地区最早浮现，日后随着国务院4月在《关于加强国有土地资产管理告知》中对该制度首肯，全国大某些都市不久就开始了模仿和履行。由于政府公共政策在某种限度上可以决定社会兴衰①，一时间，“土地储备”成为房地产业界乃至全社会最为热门话题。舆论几乎是一边倒为这一政策出台唱起赞歌，就连时常可以看到惊世骇俗观点互联网这种地方也鲜见例外！在如雷贯耳欢呼声中，不乏学者专家们自信严谨论证和建议——土地储备制度是中华人民共和国土地资源保护和房地产行业良性发展最……优制度，应当努力加以完善！在笔者看到到论证文章中，四川大学副校长杨继瑞先生大作《构建都市土地储备制度再思考》（如下简称《再思考》）一文观点可以说具备很强代表性——全面、进一步、详细，特别是大作将土地储备制度赋予“战略意义”并归纳出“10个有助于”，使人读后有醍醐灌顶，矛塞洞开之感！以杨先生之尊，笔者本不敢造次；但由于对此制度注目良久，兼在实践中时有接触，故产生某些浅见，在此叙成，权借杨先生大作顺水行船，以壮声势罢了！《再思考》用10个有助于论证了土地储备制度“战略意义”。笔者看来，这“10个有助于”，又可以总结概括为四点：第一．有助于保护耕地；第二．（都市）政府获得巨额土地收益；第三．政府对房地产市场调控得以加强；第四．国有土地资产发展权得到保障。一．有助于保护耕地？关于第一点，《再思考》以为“…都市周边可供征用农地已经十分有限…必要充分合理运用都市存量土地…实现由‘增量调节为主’向‘存量调节为主’转变…”。笔者以为，以上阐述与耕地保护及建立土地储备制度必要性之间看不出有什么关系。一方面，“…都市周边可供征用农地已经十分有限…”，想来杨先生绝不会无知到真以为都市周边已经没有土地可供运用了。因而，“十分有限”，显然是由于日益强硬耕地保护政策使“增量”征地越来越困难。故必要“运用都市存量土地”。既然如此，一方面，咱们有理由以为现行耕地保护政策是成功，又何必硬要赋予土地储备制度以保护耕地“战略意义”呢？（至于该制度对耕地保护而言与否锦上添花，恐尚难以拟定）另一方面，土地储备意义也就只剩余“盘活存量土地资产，防止土地资源闲置和挥霍”主调了。另一方面，对于“盘活存量土地资产”，从国内土地制度及其运作成果来看，都市存量土地形成有两个来源：划拨给用地单位免费使用土地和出让给用地单位有偿使用土地。1990年国务院55号令出台此前，涉及工商公司经营性用地也是免费划拨；而在此之后，基本上只有国家及军事机关用地和公益设施用地等六类土地才可以划拨，其她均须通过有偿、有期限出让获得。明显事实是，出让土地使用年限最短也是40年。因而，90年后依法出让都市土地，到储备制度产生时，应当说都是期限未到而“名花有主”，显然不能成为“需要盘活存量土地”。因而，当前所称都市存量土地，只涉及①划拨给国有公司但其不能有效运用而形同闲置土地；②受让单位违法闲置（超过2年未投资开发）土地。（从动态、发展角度看，将来应当尚有出让期限界至土地及用地单位失去划拨条件或不再使用划拨土地两种）。在上述存量土地中，第①种属于历史遗留问题，一方面由于缺少解决问题明确法律根据，另一方面由于关系复杂，利益主体众多，解决成本会相称高；至于第②种，现行法律法规对其将来结局已有明确规定——依法收回。如此看来，土地储备制度仅是为解决历史遗留问题而浮现办法。固然从长远看来，或许它还会为出让期限界至土地及用地单位失去划拨条件或不再使用划拨土地提供回到市场途径。分析至此，又怎能将土地储备制度意义提高到耕地保护高度呢？最后，《再思考》以为“都市土地闲置十分严重”，并称这是由于“都市土地供应和管理机制存在缺陷”。这似乎可以理解为，如果充分运用了都市闲置土地，就可以不征用农业用地，客观上具备耕地保护作用。姑且存之。都市供地机制究竟存在何种缺陷，杨先生未予明言。依笔者愚见，这个“缺陷”就当前建设用地土地制度而言，体当前两个层面：一是出让土地被违法闲置（超过2年）而政府部门未依法予以收回；二是对依法收回土地（涉及划拨给国有公司但其不能有效运用而形同闲置土地）缺少详细解决办法。由此可知，该制度完善似乎需要考虑解决两个层面问题：一是制定收回土地详细可操作性办法，二是该办法中应体现出对执行者勉励。那么土地储备制度解决这两方面问题了吗？——从当前状况来看，“收回土地详细办法”依然在完善当中——储备制度只是解决了收回土地怎么解决问题，而详细如何收回则少见规定！奇怪是，缺少详细规定并没有妨碍其在实践中被有效执行。因素何在？“增长财政收入，筹集都市建设基金”——由土地收益形成“第二财政”勉励机制正是当