宏观调控的政策调整与法律调整之辨论文.doc

宏观调控的政策调整与法律调整之辨
HYPERLINK"http://211.64.10.10:9000/query/browse_document.jsp"\l"#"徐澜波
虽然中国经济法学界一般认为宏观调控是具有中国特色的、用来诠释政府与市场关系的关键词，宏观调控法的称谓及其理论概括是中国经济法的独创，①但是对政府宏观调控更多地适宜于行政部门按照法定程序而产生的政策进行调整，②还是宏观调控从主体的确立、权力的界定到调控措施的决策与实施过程的监督、评价，乃至决策责任等宏观调控行为和活动等都应当规范化、法律化等问题尚未达成共识。前者我们可以称之为宏观调控的政策化，后者可以称之为宏观调控的法律化、法治化。在我国，由于宏观调控的政策化论者和法律化论者不能达成共识，以至于影响到我国宏观调控的实际效果和社会效果。如2008年底国务院应对金融危机的4万亿元人民币刺激经济决定出台以后，社会各界在除了肯定我国政府对国际、国内经济勇于负责，积极支持国际、国内经济复苏的同时，对政府利用财政资金刺激、扶助经济的决策中应履行什么程序，该资金来源和去向的明细信息是否应该公开及如何公开，该政府刺激经济资金的使用绩效如何监督和评价，由谁对此次刺激经济决策负责等问题进行了热议和争论。笔者认为，对这些问题的回答似乎都可以归纳到宏观调控的政策化和法律化的主题之中，因此，有必要予以认真、深入和全面的考察。一、主张宏观调控政策化的理由是宏观调控具有不确定性宏观调控政策化论者主张：“宏观调控的客体——经济波动的发生与幅度具有不可预测性、宏观调控手段的搭配具有非固定性、宏观调控的效果具有不确定性等，这些显然采用灵活的政策来应对比较好。”③可见，宏观调控的不确定性是其否认宏观调控应由法律来调整的主要理由。另外，“西方国家对宏观调控是否立法，迄今没有定论。宏观调控涉及众多公民的权益，这在十分重视个体权利保护、具有深厚法治传统的西方国家自然成为一个重要问题。在美国形成了两种尖锐对立的派别，一是主张‘相机抉择’，用政策处理经济波动（以下简称‘权变派’）；二是主张为调控主体制定规则，用法律处理经济波动（以下简称‘规则派’）。”“其他西方国家和美国的情况大同小异，也没有对政府宏观调控中货币政策和财政政策两大手段进行约束性立法”，并且认为“企图把一切问题都民主化、法治化，这历来都是不可行的”。“国外宏观调控的历史发展趋势是，由过去的法律、政策并用，愈来愈走向行政部门或中央银行的政策调控为主。”④而另外一种观点在肯定“宏观调控必须法治化”的前提下却认为“通过具体立法‘固定规则’是不可行的”，因为“复杂多变的经济形势要求灵活应对的宏观调控”，“能够对经济进行宏观调控的是政府及其宏观调控行为，而不是法律的规定”，“宏观调控的合理和正当是不能用法条来证明的”，“宏观调控法制也不可能通过制定《宏观调控法》之类的法律来实现，而是要通过权责统一、过失责任、司法最终解决等朴素的法治原则加以落实。”⑤与主张宏观调控政策化的观点相比，这种观点除了强调宏观调控的责任和司法救济外，其余的观点和理由与前者并无本质上的区别。这种主张不必对宏观调控行为和活动加以法律规范化调整而仅以分权、问责、司法救济为宏观调控法治化主要内涵的观点，在相当程度上也属于宏观调控的政策化论。宏观调控政策化论从其观点的提出到理由的论证，从形式上看，既考量了宏观经济的内在性特征和实现治理国家法治化的形式与本质内涵，也考量了宏观调控的历史与现实发展，有其一定的道理和意义。然而，笔者通过对经济学和宏观经济学的理论及其揭示的相关经济规律，以及对政治学、政治经济学和法学基本理论的系统考察，并结合国际上有关国家调节、干预市场经济的经验后发现，宏观调控政策化论至少在对宏观经济学的认识、宏观调控的内涵、宏观调控法的本质以及宏观调控的客体与宏观调控法的调整客体的界分等方面的认识和把握不够科学。二、经济波动的不确定性并不能否定对宏观经济规律的已有认知和国家干预经济之有效性在我国，宏观调控一词最早出现于1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》之中；1992年正式确立社会主义市场经济为改革的目标模式，为宏观调控的大规模使用提供了土壤；1993年的宪法修正案作出“完善宏观调控”的明文规定后，宏观调控成为使用频率越来越高的词语。⑥尽管有人认为“‘宏观调控’不是一个清楚的概念”，“经济学界一般认为，宏观调控等于宏观经济调控，调控的主体是政府或国家，客体是国民经济总量……手段是货币、财税等宏观经济政策，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等”；⑦但“事实上，宏观调控的作用不限于经济领域，去掉‘经济’二字的修饰，宏观调控的外延应当是大于宏观经济调控的……国家的宏观调控实践和经济法学界并不囿于某种经济学观点，而把经济结构调控包括在宏观调控之内，规划（计划）和产